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看《黄土高天》回溯改革开放40年中的一号文件(八)土地三权分置不简单

2018-12-11 15:31:13       来源:中国农村网    作者:刘俊杰

  “农民与土地的关系”始终是《黄土高天》的焦点。奶奶深情地触摸黄土,秦有粮跪地亲吻黄土,秦学安为了保护农民的土地不惜和领导“对着干”,而新一代的秦奋,又张罗着“土地银行”这一新鲜事物,土地制度 ,一直是农村改革的重点。  

(秦家奶奶手摸黄土,热泪盈眶)  

(秦有粮双膝跪地亲吻黄土)

(秦学安拒绝方书记要千亩土地)

  是什么让农民对土地如此眷恋?《黄土高天》这一幕幕和土地有关的场景,让人为之动容。

  农业、农村和农民问题,始终是中国革命和建设的根本性问题。

  新中国成立以来至改革开放前,中间除短暂调整外,我国农村一直实行的是“三级所有,队为基础”的土地集体所有制度,土地所有权和经营权合一,集体所有、集体统一经营。从实践看,这种土地所有制关系难以适应生产力发展的要求,具体表现在农民生产积极性低下,农产品供给增长缓慢甚至下降。农业集体化时期,粮食净征购数仅增长21 %,食油收购减少了14 %,均远低于人口和劳动力增长速度。农业劳均粮食净征购年递减1.09 %,粮食由合作化开始时的净出口国变为净进口国。这种情况下,土地制度改革已经成为必然。  

(50年代初,农民积极响应农业集体化)

  剧中,丰源大队的包谷地家就是这种现实状况的缩影,孩子们因为吃不饱肚子,剥了馒头皮,金银花不忍心看孩子们饿肚子,偷偷用队里“借”给社员的战备粮做了疙瘩汤,惹出了一连串得风波。  

(剧中金银花喝到了珍贵的白面汤)

  开放伊始 两权分离

  1978年,在党的十一届三中全会精神的鼓舞下,安徽省凤阳县小岗村等一批村庄率先突破传统体制,在村内实行以“包产到户”“包干到户”为主要内容的各种承包责任制,后被中央文件统一界定为“家庭联产承包责任制”“家庭承包经营”。即在坚持土地集体所有制的前提下,把土地承包经营权赋予农户家庭,实现了集体土地所有权和农户土地承包经营权的“两权分离”。实践证明,这一制度既维护了农村土地的集体所有制,又赋予了承包农户相对独立的承包经营权利,通过农村土地的“两权分离”,充分调动了广大农民群众的生产积极性,集中释放了农村的社会生产力,一举解决了当时国人的吃饭问题,也为国民经济的持续快速发展提供了有力支撑,是我国农村改革历史上的重大制度创新。

  剧中,秦学安邀请刘海来丰源村包地,就得益于这一制度创新,村民们向刘海转让的就是土地承包权。  

(剧中刘海承包土地合同签约现场)

  近年来,随着工业化、城镇化深入推进,大量农村劳动力转移进入城镇就业,承包农户不断分化,家家包地、户户务农的局面发生新的巨大变化,相当一部分农户将承包土地流转给他人经营,承包主体与经营主体分离,催生了专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等各类新型经营主体,从而使农户的承包经营权分解为相对独立的承包权和经营权,形成了集体拥有所有权、农户享有承包权、新型主体行使经营权的新格局,改革开放以来形成的“集体所有、农户承包经营”的双层经营体制逐步向“集体所有、农户承包、多元经营”转变。

  三权分置 重大创新

  顺应农户保留承包权、流转经营权的意愿,2013年7月,习近平总书记在视察武汉农村综合产权交易所时提出了土地承包权和经营权分置的设想,此后,这一思想得到不断落实。十八届五中全会提出稳定农村土地承包关系,完善土地所有权、承包权、经营权分置办法,2016年中央一号文件提出稳定农村土地承包关系,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,完善“三权分置”办法,同年中办国办出台《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,要求完善“三权分置”办法,不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式,2017年中央一号文件进一步要求落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。党的十九大则把“三权分置”上升到制度层面加以推进,明确提出深化农村土地制度改革,完善承包地“三权分置”制度,2018年中央一号文件也要求进一步完善农村承包地“三权分置”制度,这就为进一步深化农村土地制度改革指明了方向,也为有序推进农村土地流转,发展适度规模经营、加快推进农业现代化指明了路径。  

(2013年7月,习近平同志在武汉农村综合产权交易所考察,同工作人员和前来办理产权流转交易鉴证手续的农民交谈)

  各地积极探索“三权分置”有效实现形式,形成了广东南海等地的土地股份合作制、上海松江等地的家庭农场制、四川崇州的农业共营制、江苏南通等地的农业生产托管制等多种模式。截至2017年底,全国家庭承包耕地流转面积5.12亿亩,占比约38.5%。经营规模50亩以上的农户超过350万户,家庭农场、农民合作社等各类新型经营主体达280万家。

  《黄土高天》作为史诗大剧,对“土地流转”的内容呈现的有始有终,第三代代表人物秦奋所创办的智慧农场,张守信中年后所创办的光伏农场,张灵芝回乡后办的民俗酒店,以及丰源水街的旅游开发等等,都是“三权分置"丰富具体的实现形式,是“三权分置”制度发挥作用的结果。

(剧中秦奋运用科学技术,创办智慧农场)  

(剧中张灵芝回乡进行丰源水街旅游开发)

  “三权分置”作为一项重大的理论和制度创新,是对过去十几年市场自发探索形成的农村土地承包者和经营者逐步分离这一现实状况的制度政策层面的认可和规范。这一制度安排坚持了农村土地集体所有,强化了对农户土地承包权的保护,顺应了土地要素合理配置、提升农业规模效益和竞争力的需要。既体现了对此前制度的延续,即它与“两权分离”一样均强调了集体的土地所有权;也体现了对此前制度的变革,即它提出了承包权和经营权这两个新的权利概念,并强调这两种权利可以通过土地流转等方式形成新的组合形态。可以说,“三权分置”是在新的历史条件下对农村土地集体所有制有效实现形式的重大创新,是家庭承包经营制度适应经济社会发展要求而不断变革创新的结果,必将为农村改革发展注入新的更加持久的动力和活力。  

  作者:刘俊杰 农业农村部农村经济研究中心副研究员、博士

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